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天然氣市場化改革的現實選擇


發布時間:2020-04-02   點擊次數:89
 
  天然氣直供和城燃企業之間不是零和博弈,而是可以變成一場多贏的合作。長久以來施行的交叉補貼利弊并存,既難以清晰測算,又造成社會福利凈流失。取消交叉補貼是天然氣體制改革的必然結果。同時,城燃企業的盈利模式、發展模式也在轉型重塑。日前發布的《中央定價目錄》已釋放出強烈而豐富的天然氣價格全面市場化信息,應多措并舉、堅定不移推進天然氣直供。
  直供促進天然氣市場實現帕累托最優
  3月16日,國家發改委發布《中央定價目錄》(下稱《目錄》)。這個將于今年5月1日起施行的《目錄》不僅取消了天然氣門站價政府定價,還減少了天然氣產業里的其他政府定價項目。與此同時,隨著去年底國家管網公司的成立,“放開兩頭、管住中間”的思路正在鋪開,天然氣價格市場化改革的信號強烈而明晰,包括城燃企業在內的天然氣行業必須做好天然氣價格全面市場化的準備,厚積厚發的天然氣體制改革必將給我國的天然氣產業帶來深刻改變。從這個層面上說,作為上游企業和下游客戶直接交易的天然氣直供,其意義已超越降價本身,市場化改革的方向才是直供真正的價值所在。
  何為“天然氣直供”?就是用戶直接向上游天然氣供應商購買天然氣用于生產或消費,不再轉售。就字面意思來說,“天然氣直供”最早見于2012年3月國家發改委下發的《關于規范城市管道天然氣和省內天然氣運輸價格管理的指導意見(征求意見稿)》提出:“鼓勵上游生產企業對城市燃氣公司和大用戶直供”。其實,就實踐層面,天然氣直供出現的更早。亦即2004年西氣東輸天然氣管線投運之初,國家就在其沿線規劃了10個燃氣發電廠,成為國內首批天然氣“直供用戶”。近年來,隨著天然氣市場規模的擴大,天然氣直供的話題再度升溫。2017年6月,國家發改委、國家能源局等13部委出臺《加快推進天然氣利用的意見》(以下簡稱《意見》),明確“建立用戶自主選擇資源和供氣路徑的機制”,用戶可自主選擇資源方以及供氣路徑,減少中間環節,降低用氣成本。在天然氣市場化改革的大背景下,降低天然氣產業鏈各環節的成本無疑是擴大天然氣利用、降低實體經濟用氣成本的重要途徑。
  為響應國家直供政策,從省級政府到地市層面多地相繼出臺了一系列實施辦法。下游用戶因上游企業提供直供天然氣而大幅降低用氣成本的報道屢見不鮮。如,去年底開始,中石油山東銷售公司對淄博金晶玻璃有限公司實施直供,企業用氣成本每方降低8.9%,年預計可降低用氣成本5700余萬元。明確、有效的降價,凸顯了天然氣相對于其他替代能源的經濟性,天然氣直供成為企業用戶繼直購電之后新的市場期待和推進天然氣價格市場化的新動力。“東邊日出西邊雨”。在天然氣直供釋放市場紅利的同時,直供與國家相關政策沖突、侵犯城燃企業利益的呼聲同樣不絕于耳。概括起來主要是兩點:一是直供政策與城燃企業特許經營權相沖突;二是直供政策剝離了大用戶,減少了交叉補貼,造成新的經營困難。
  是耶非耶?
  原建設部有關規定明確:城燃企業的特許經營權是指在特許經營期限內獨家在特許經營區域范圍內運營、維護市政管道燃氣設施、以管道輸送形式向用戶供應燃氣,提供相關管道燃氣設施的搶修搶險業務等并收取費用的權利;享有特許經營權范圍內的管道燃氣業務獨家經營的權利,擁有特許經營權范圍內的管道燃氣的投資、發展權利。不難看出,特許經營權的核心特點是:一定區域,一定時限,獨家享有投資權、建設權、經營權,排他性、唯一性、壟斷性。自然,在特許經營范圍內,實行直供的確與特許經營權相沖突。在特許經營范圍之外實行直供的情況基本不存在,特許經營范圍的界定已是“普天之下莫非王土”,所謂新增工業園區則更是鳳毛麟角。
  天然氣直供與特許經營權有沖突是事實,那么直供是不是就一定損害城燃企業的利益呢?讓我們來看經濟學上常見的兩個孿生概念:帕累托最優和帕累托改進。前者是指資源分配的一種理想狀態,即假定固有的一群人和可分配的資源,從一種分配狀態到另一種狀態的變化中,在沒有使任何人境況變壞的前提下,也不可能再使某些人的處境變好。后者是指假定固有的一群人和可分配的資源,如果從一種分配狀態到另一種狀態的變化中,在沒有使任何人境況變壞的前提下,使得至少一個人變得更好。帕累托最優就是不可能再有更多的帕累托改進的余地,是資源分配中的“理想王國”,帕累托改進是達到帕累托最優的路徑和方法。的確,政府特許經營權具有唯一性、排他性,靜態地看,直供確實是瓜分了城燃企業的“蛋糕”,減少了經濟收益。可如果是通過直供把蛋糕做大了再分呢?或者是增加了分奶酪的機會呢?在電力體制改革中,大用戶直購電得以順利推進的一個很重要原因就是實現了包括電網企業在內的多贏的局面,不是簡單的“分蛋糕”而是“做大蛋糕”,依靠增量改進等漸進式的辦法,實現甚至增大各市場主體的欲望滿足。分析直供訴求,不能滿足新增用量者有之,城燃企業管道覆蓋不到(在特許經營區域內)者亦有之,在現有政策下,直供能夠滿足用戶的需要,則上游企業、下游用戶都獲得了更好的境況,城燃企業境況亦沒有變壞,倘若在直供過程中,城燃企業提供了管輸服務或者參股建設了新的管道而增加收益,其自身的境況自然會變得更好。豈不是典型的帕累托改進案例?實踐證明,天然氣直供可以是促進天然氣市場實現帕累托最優的一種路徑,直供用戶和城燃企業之間不是零和博弈,而是可以變成一場多贏的合作。改革政府特許經營權制度不是簡單地對制度進行廢止,而是堅持目標導向,充分考量城燃企業和直供的關系,穩步推進。再者,特許經營權制度是近20年前政府為發展城市燃氣而推出的一項舉措,在發展城市燃氣、加快城市燃氣設施建設的過程中,起到了積極作用。但隨著天然氣體制改革的推進和城市化水平的提高,已不能滿足各類用戶釋放出的用氣需求。如果說特許經營權制度初期是政府給予城燃企業的一種保障性制度安排的話,那么今天已經成為城燃企業經營發展的路徑依賴,而且這一制度本身就有規定期限,是一種過渡性安排,特別是在全面深化改革的新形勢下,這一制度已成為建立天然氣價格市場化機制的桎梏,必須進行改革。
  改革必然涉及利益調整。天然氣直供不過就是天然氣產業鏈不同環節企業之間利益的一次調整和再分配。推進特許經營制度改革,一是建立過渡期制度,并做好與特許經營協議規定期限的銜接,過渡期內城燃企業享有燃氣基礎設施的投資權、建設權、經營權。二是培育新的市場主體和經營業態。支持其他社會資本進入城燃市場,增強市場活力。三是實行兜底政策,對城燃企業因特許經營權制度改革產生的擱淺成本兜底,逐步通過市場化手段進行分擔。對民生用氣兜底,確保居民用氣安全穩定,讓改革的力度與社會的可承受度相適應。
  取消交叉補貼是天然氣體制改革必然結果
  交叉補貼本來是一種常見的營銷行為,但因為是由政府的管制所導致,于是壟斷行業的交叉補貼成為一個經濟性、社會性兼具的問題。并非天然氣行業獨有,電力行業同樣存在,更不是我國的特色,在許多行業的發展初期,世界各國大都存在過交叉補貼。何謂交叉補貼?簡言之就是同一種商品因定價不同造成的一部分用戶對另外一部分用戶的補貼。交叉補貼對城燃企業來說是指工商業對居民用戶的補貼,即城燃企業用非居民用戶氣價格來補貼居民用氣的價格。表面上看是城燃企業用非居民用戶氣價來補貼居民用氣,實質上是政府在對居民用氣進行補貼。
  天然氣的交叉補貼成因很簡單。即居民用氣點分散、終端多、單位用氣量低,運行成本高于工商業用戶,但銷售價格卻低,而在我國現行的天然氣價格體制中,為保障民生用氣和社會穩定,居民用氣價格一直受到政府管制,無法反映實際成本,造成價格倒掛,只能用非居民用戶氣價來補貼居民用氣的價格。
  從表面上看,交叉補貼保護了弱勢群體,體現了公平。但實際上用氣量大的居民(常常是擁有財富較多的)卻獲得了更多的補貼,難言公平。同時,居民少繳氣費、工商業多繳等額氣費,乍看是財富轉移問題,實質上卻是社會福利的凈流失,因為由此造成的社會損失遠遠大于收益,既不公平也沒有效率。在這個過程中,政府保障民生用氣的初心并沒有如期實現,甚至民眾并不清楚政府對氣價進行了補貼(這是暗補的通病),對部分該補貼居民的“最?”變成了對所有居民的“普惠”。對城燃企業來說,交叉補貼并沒有帶來直接的經濟利益,相反,由于交叉補貼的存在,在向上游購氣時,因為獲批復居民氣量不足以滿足下游居民用氣需求,城燃企業只能把高于居民氣量價格的非居民指標用于居民氣量銷售,導致城燃企業交叉補貼擴大(這一現象在采暖季相對明顯)。這個過程,利弊并存,沒有完全的贏家。
  交叉補貼讓城燃企業站在了一個超越企業本身的制高點上,因而也就成了向政府討價還價的貌似永遠適合的理由。城燃企業的理由有其合理性。一則居民供氣成本高,尤其是在巡檢、維修、搶險、調峰等方面投入的成本遠遠大于工商業用戶,二則和國外相比,國內居民用氣價格普遍不及國外一半,除了國內一二線城市,大多數城市燃氣企業都沒有達到盈虧平衡點。在“為政府承擔民生用氣保障”,甚至“補貼居民用氣造成的虧損”之類的說詞面前,政府似乎必須為城燃企業的交叉補貼進行“補貼”。
  交叉補貼既難以清晰測算,又造成社會福利的凈流失。實事求是地說,因為城燃企業承擔了本該是政府承擔的民生用氣保障責任,所以監管措施上,政府常常有意無意地表現出科爾奈所謂的“父愛主義”的傾向,致使監管缺失。例如長期被詬病的城市燃氣每戶的“工程安裝費”問題,我國的城市燃氣管網總長度早已從“十五”末的17.7萬公里提高到“十二五”末的60多萬公里,到今年底更會有巨量的增加。與城燃管網密度提高、用戶數量增加、單位運維成本降低相對應的,應該是城燃企業管網建設費用的大幅度攤薄,但由于“工程安裝費”的定價權在地方政府,面對“為政府承擔民生用氣保障”的城燃企業,這筆費用的降低,便是難乎其難。當前遠超實際成本的全國平均高達2670元/戶的安裝費用已是巋然不動。既然交叉補貼關系企業盈虧,那么交叉補貼的數字是多少,規模有多大?而這些數字卻難以得知。從根本上說,交叉補貼是一種“肉爛在鍋里”的非計劃非市場的糊涂賬,而要形成市場化的價格機制,必須厘清交叉補貼的規模與數量,既然算不清,也無法算清,最好的辦法就是逐步取消。如果說直供促進天然氣價格市場化機制的形成,無疑交叉補貼便是一種阻礙。隨著天然氣體制改革的推進,取消城燃企業特許經營權和價格上的交叉補貼是改革的必然結果。
  事實上,交叉補貼在城燃企業利潤中的份額普遍下降。2019年我國全社會天然氣的表觀消費量3067億立方米,居民用氣占比僅為13%。有統計表明,隨著天然氣價格改革的推進,全國多數地區天然氣居民用氣價格基本實現了與工業用氣價格的并軌,氣價總體水平降低。以山東兩地市2019年數據為例。上游氣源方在山東地區夏季平均供氣價格為2.2元左右,居民用氣價格為2.02元/立方米;冬季平均供氣價格在2.4元左右,居民用氣價格為2.02元/立方米。濟南一檔居民用氣3.3元/立方米,二檔氣3.8元/立方米,三檔氣4.8元/立方米。青島一檔居民用氣3.25元/立方米,二檔氣3.83元/立方米,三檔氣4.7元/立方米。門站價和終端銷售價的價差固然無法全部覆蓋成本,但至少可以看到價格的倒掛已遠不像城燃企業反映的那樣突出,交叉補貼在城燃企業利潤中的份額下降較大。交叉補貼在發展城市燃氣、加快城市燃氣設施建設的過程中,起到了積極作用。但從長遠看,交叉補貼掩蓋了天然氣的商品屬性,消弭了市場信號,抑制了企業的競爭活力,加劇了企業的政策依賴,已成為推進天然氣體制改革特別是價格市場化改革的阻礙,減少乃至取消交叉補貼將是改革的一個必然結果。曾有機構測算,隨著居民生活水平的提高,即便是將居民用氣全部市場化,用氣支出占城鎮居民人均可支配收入的提高幅度也完全在可承受范圍。若如此,交叉補貼便可不復存在,工商業用氣價格自然下降,全社會氣價水平整體降低。
  最近公布的《目錄》,已釋放出強烈而豐富的天然氣價格全面市場化信息。隨著“具備競爭條件省份天然氣的門站價格由市場形成”,城燃行業將不可避免地迎來新一輪整合。借鑒電改中輸配電價形成機制,測算厘清交叉補貼;避免交叉補貼規模增大,降低工商業氣價負擔,不應再降低居民氣價;調整階梯氣價一級氣量,提高居民氣價水平;通過提高居民最低生活保障、變暗補為明補等方式,建立完善保障天然氣普遍服務制度,確保低收入人群的基本生活應用氣。凡此種種,與交叉補貼取消相伴生的注定是城燃企業盈利模式、發展模式的轉型重塑。
  堅定不移推進天然氣直供
  當前,我國已經進入全面深化改革的歷史時期。深水區的改革,需要做好“摸著石頭過河”與頂層設計的結合,更需要增強工作的系統性、整體性、協同性。氣價改革牽一發而動全身,把推進天然氣直供作為加快天然氣價格市場化形成機制的重要環節,從一隅之試驗,求全局之題解。這既是認識論的一個過程,也是實踐論的最后歸宿。把在一時一地、一行業一領域所獲得的經驗,再付諸更廣的實踐,實現更大的價值,發揮頂層設計的決定性作用,彰顯頂層設計的全局意義。
  首先,要秉持漸進式改革的理念,做到“小步快跑不停步”。降低終端氣價是一個系統工程,在上游市場未放開、中間管網開放不夠的情勢下,通過“直供”大面積降低氣價,難度很大,但仍然是目前在天然氣價格改革中容易打開的缺口,既有降價的現實作用,也有倒逼改革的長遠價值。直供的意義超過了降價本身,必須堅定市場化方向,讓直供成為城燃企業走向市場化道路的新契機。
  其次,應增強系統性、整體性和協同性。天然氣直供絕不僅僅是上下游企業之間的商業交易,其中既關系到國際能源合作,也聯系著千家萬戶的鍋臺灶頭,直接影響著城燃企業的利益和天然氣管網的安全有效運行,茲事體大。一個《意見》的出臺,涉及13個中央部門,足見天然氣在經濟社會中的位置和影響之重、產業關聯之緊密。必須強化改革的系統性,做到整體考量,把逐步打破上游市場的壟斷、加強勘探開發、強化中間環節的監管和開放下游市場協同推進,積極探索利用社會資本、市場化手段解決城市供氣基礎設施服務的思路和辦法,用無形之手拓寬天然氣直供之路。
  再次,要加強市場監管。市場機制不順是制約我國天然氣發展的兩大短板之一。天然氣行業本身所具有的自然壟斷屬性決定了加強監管的必要性。直供作為天然氣市場化改革的重要組成部分,要從提高能源治理體系和治理能力現代化水平的高度著眼,強化監管。無論是在競爭性環節還是自然壟斷環節,目前都缺乏相應的監管機制和手段。加強監管就要涵蓋市場準入、政策執行、交易環節、交易成本、價格構成的全過程,實行信用監管、回應性監管、包容性監管,提升監管的效能。直供激活“一池春水”。在能源革命的進程中,憑籍更加完備的市場基礎和“放開兩頭、管住中間”思路的落地落細,只要咬住市場方向不動搖,天然氣體制改革的后發優勢必將愈發彰顯。
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